В газете "Ведомости" № 120 от 3 июля с.г. опубликована статья Президента ММВА А. Мамонтова с предложениями о совершенствовании Закона "О банках и банковской деятельности" (http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2007/07/03/128584). Ниже приводится полный текст статьи.
А.Н. Мамонтов, Президент ММВА
ЗАЩИТИТЬ БАНКИ
В феврале с.г. в Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания, посвящённые регулированию банковской деятельности. На этих слушаниях был сделан ряд критических выводов, которые, как надеется банковское сообщество, помогут создать эффективный контроль над правовым обеспечением действующего режима банковского надзора и, в конечном счёте, защитят кредитные организации и их клиентов от участившихся в последнее время проявлений субъективизма и произвола со стороны регулирующих и правоохранительных органов.
Важную роль в этом должно сыграть и совершенствование законодательства, а также правоприменительной практики. Однако, к сожалению, положение дел сегодня практически не меняется.
Более того, в последнее время именно в связи с несовершенством российского банковского законодательства существенно вырос риск применения к кредитным организациям чрезмерно жёстких санкций, вплоть до отзыва лицензий, а также значительно снижена эффективность и сама возможность судебной защиты при оспаривании соответствующих не вполне обоснованных решений регулятора.
Характерно, что в отличие от прошлых лет, процент кредитных учреждений, которые лишаются лицензий ввиду их финансовой неустойчивости (т. е. по причинам вполне понятным и действительно ставящим под удар интересы вкладчиков и кредиторов), существенно сокращается. Число же случаев применения «высшей меры наказания» по «политическим статьям» (проведение «сомнительных» операций, нарушение антиотмывочного законодательства, «финансирование терроризма») неуклонно растёт. Так, в 2006 году, по данным ЦБ, из 60 банков, лишившихся лицензий, у 53 из них они были отозваны за нарушение Федерального закона № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Заметим, что до 2004 года в приказах об отзыве лицензий фигурировали только такие формулировки, как нарушение обязательных нормативов, недостаточность капитала, рискованная кредитная политика и т.д.
Нет нужды говорить, что отзыв лицензии наносит серьёзный ущерб владельцам подвергшегося санкциям банка, его менеджерам, вкладчикам и кредиторам.
При этом юридическая сторона возникающей проблемы не всегда опирается на логику и здравый смысл. Более того, нечёткость законодательных норм и положений влечёт за собой возможность произвольного толкования установленных требований не в пользу кредитной организации, вплоть до применения к ней даже за незначительные нарушения исключительной меры наказания – отзыва лицензии.
Несовершенство в этом смысле российского законодательства вынуждены были отметить при рассмотрении исков кредитных организаций и суды. Так, в прошлом году при Арбитражном суде г. Москвы была даже создана специальная рабочая группа по изучению и анализу проблем, связанных с применением банковского законодательства.
Сегодня приходится констатировать, что на уровне закона до сих пор не определено, что для отзыва лицензии у кредитной организации в связи нарушением ею нормативно-правовых требований, необходимо установить, что эти нарушения носили действительно существенный характер и создавали реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов. Также нигде в законе не прописано, что ЦБ РФ не имеет права отозвать лицензию, если выявленные нарушения являются устранимыми, а отзыв лицензии приведёт к нарушению прав вкладчиков и кредиторов. В соответствии с ч.1 п. 6 ст. 20 Закона «О банках и банковской деятельности» лицензия у банка может быть отозвана при наличии у него двух-трёх предписаний даже за незначительные нарушения нормативных актов ЦБ. Имеются случаи, когда к числу таких нарушений ЦБ относил невыполнение банком предписания о досоздании резерва по кредиту, право требования по которому было уже уступлено банком другой кредитной организации с получением соответствующей платы и уведомлением об этом самого Банка России. Вышеуказанная формулировка ст. 20 Закона «О банках…» не обязывает ЦБ РФ учитывать при отзыве лицензии факт исполнения предписаний регулятора, а также факт оспаривания таких предписаний даже, если они носят заведомо спорный характер. Так, имел место случай, когда ЦБ пять раз (!) менял свою позицию по оценке кредитного риска в отношении одного и того же заёмщика (при том, что качество обслуживания долга и положение самого заёмщика оставались неизменными) и каждый раз банк доначислял резерв по предъявленным регуляторам предписаниям. Тем не менее, лицензия у данной кредитной организации была всё же отозвана по чисто формальным основаниям.
Оспаривание подобных решений Банка России, не связанных с неудовлетворительным финансовым состоянием кредитной организации, сталкивается с определёнными трудностями, так как закон не даёт указаний относительно тяжести нарушений и формально ЦБ вправе отозвать лицензию даже за самые незначительные провинности. Так, с начала т.г. Банк России уже отозвал свыше 20 лицензий, при этом ни в одном из этих случаев речь не шла о возникновении финансовой неустойчивости банка и создании угрозы интересам его вкладчиков и кредиторов. Единственной на сегодня применяемой формулировкой при отзыве лицензии у кредитной организации является нарушение ею Закона 115-ФЗ, причём на весьма спорных и условных основаниях.
В этой связи необходимо внести такие изменения в законодательство, в соответствии с которыми меры воздействия в виде отзыва лицензии у кредитной организации, могут быть применены к ней лишь в том случае, когда предписания об устранении выявленных нарушений не были выполнены, а сами нарушения создали реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов.
Отсутствие нормативного регулирования ответственности за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путём, позволяет Банку России расширительно трактовать вопрос об ответственности кредитных организаций за нарушение в этой области. Неопределённость в этом вопросе создаёт условия для применения данного основания даже за самые незначительные нарушения требования Закона 115-ФЗ. Существуют примеры, когда ЦБ РФ считал нарушением отбраковку отправленных сообщений даже в том случае, когда кредитная организация отправила уже новое сообщение, которое в отличие от предыдущего было принято. В некоторых случаях, Банк России расценивает как достаточное основание для отзыва лицензии факт нарушения сроков отправки в ФСФМ сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю.
Для разрешения этих вопросов было бы также весьма своевременно и целесообразно внести в законодательство изменения, позволяющие применять к кредитной организации отзыв лицензии по основаниям, предусмотренным Законом 115-ФЗ только в том случае, если кредитная организация действительно допустила нарушение прав и законных интересов граждан, общества и государства, предусмотренные этим законом. При этом необходимо сопоставить такое нарушение с нарушением прав и законных интересов третьих лиц, возникающих в случае отзыва лицензии у кредитной организации.
