В соответствии с решением Совета ММВА от 14 июня с.г. в Государственную Думу РФ от имени ММВА направлено письмо с предложениями о внесении изменений в банковское законодательство. В письме подписанным Президентом ММВА А. Мамонтовым на имя Председателя ГД РФ Б. Грызлова говорится:
Уважаемый Борис Вячеславович!
Как Вам известно, в феврале с.г. в Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания, посвящённые регулированию банковской деятельности. На этих слушаниях был сделан ряд критических выводов, которые, как надеется банковское сообщество, помогут создать эффективный контроль над правовым обеспечением действующего режима банковского надзора и, в конечном счёте, защитят кредитные организации и их клиентов от участившихся в последнее время проявлений субъективизма и произвола со стороны регулирующих и правоохранительных органов. Важную роль в этом должно сыграть, на наш взгляд, и совершенствование законодательства, а также правоприменительной практики. Мы уже обращались к Вам ранее с конкретными предложениями по наиболее острым и конфликтным вопросам в области регулирования банковской деятельности (письмо исх. № 296 от 08.12.06). Однако, к сожалению, положение дел с тех пор мало изменилось.
Между тем, в последнее время именно в связи с несовершенством российского банковского законодательства существенно вырос риск применения к кредитным организациям чрезмерно жёстких санкций, вплоть до отзыва лицензий, а также значительно снижена эффективность и сама возможность судебной защиты при оспаривании соответствующих не вполне обоснованных решений регулятора. Тем самым, в подобных ситуациях может быть нанесён серьёзный ущерб владельцам подвергшегося санкциям банка, его менеджерам, вкладчикам и кредиторам. Следует отметить, что юридическая сторона данной проблемы не всегда опирается на логику и здравый смысл. Более того, нечёткость законодательных норм и положений влечёт за собой возможность произвольного толкования установленных требований не в пользу кредитной организации, вплоть до применения к ней даже за незначительные нарушения исключительной меры наказания - отзыва лицензии.
Несовершенство в этом смысле российского законодательства вынуждены были отметить при рассмотрении исков кредитных организаций и суды. Так, в прошлом году при Арбитражном суде г. Москвы была создана рабочая группа по изучению и анализу проблем, связанных с применением банковского законодательства. Сегодня приходится констатировать, что на уровне закона до сих пор не определено, что для отзыва лицензии у кредитной организации в связи нарушением ею нормативно-правовых требований, необходимо установить, что эти нарушения носили действительно существенный характер и создавали реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов. Также нигде в законе не прописано, что ЦБ РФ не имеет права отозвать лицензию, если выявленные нарушения являются устранимыми, а отзыв лицензии приведёт к нарушению прав вкладчиков и кредиторов. В соответствии с ч.1 п. 6 ст. 20 Закона <О банках и банковской деятельности> лицензия у банка может быть отозвана при наличии у него двух-трёх предписаний даже за незначительные нарушения нормативных актов ЦБ. Имеются случаи, когда к числу таких нарушений ЦБ относил невыполнение банком предписания о досоздании резерва по кредиту, право требования по которому было уже уступлено банком другой кредитной организации с получением соответствующей платы и уведомлением об этом самого Банка России. Вышеуказанная формулировка ст. 20 Закона <О банках...> не обязывает ЦБ РФ учитывать при отзыве лицензии факт исполнения предписаний регулятора, а также факт оспаривания таких предписаний даже, если они носят заведомо спорный характер. Так, имел место случай, когда ЦБ пять раз (!) менял свою позицию по оценке кредитного риска в отношении одного и того же заёмщика (при том, что качество обслуживания долга и положение самого заёмщика оставались неизменными) и каждый раз банк доначислял резерв по предъявленным регуляторам предписаниям. Тем не менее, лицензия у данной кредитной организации была всё же отозвана по чисто формальным основаниям. Оспаривание подобных решений Банка России, не связанных с неудовлетворительным финансовым состоянием кредитной организации, сталкивается с определёнными трудностями, так как закон не даёт указаний относительно тяжести нарушений и формально ЦБ вправе отозвать лицензию даже за самые незначительные провинности. Так, с начала т.г. Банк России уже отозвал свыше 20 лицензий, при этом ни в одном из этих случаев речь не шла о возникновении финансовой неустойчивости банка и создании угрозы интересам его вкладчиков и кредиторов. Единственной на сегодня применяемой формулировкой при отзыве лицензии у кредитной организации является нарушение ею Закона 115-ФЗ, причём на весьма спорных и условных основаниях.
В этой связи необходимо внести такие изменения в законодательство, в соответствии с которыми меры воздействия в виде отзыва лицензии у кредитной организации, могут быть применены к ней лишь в том случае, если предписания об устранении выявленных нарушений не были выполнены, а сами нарушения создали реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов.
Далее. Отсутствие нормативного регулирования ответственности за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путём, позволяет Банку России расширительно трактовать вопрос об ответственности кредитных организаций за нарушение в этой области. Неопределённость в этом вопросе создаёт условия для применения данного основания даже за самые незначительные нарушения требования Закона 115-ФЗ. Существуют примеры, когда ЦБ РФ считал нарушением отбраковку отправленных сообщений даже в том случае, когда кредитная организация отправила уже новое сообщение, которое в отличие от предыдущего было принято. В некоторых случаях, Банк России расценивает как достаточное основание для отзыва лицензии факт нарушения сроков отправки в ФСФМ сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю.
Учитывая вышесказанное, предлагается внести в законодательство такие изменения, которые позволят применять к кредитной организации отзыв лицензии по основаниям, предусмотренным Законом 115-ФЗ только в том случае, если кредитная организация действительно допустила нарушение прав и законных интересов граждан, общества и государства, предусмотренные этим законом. При этом необходимо сопоставить такое нарушение с нарушением прав и законных интересов третьих лиц, возникающих в случае отзыва лицензии у кредитной организации.
В связи с вышеизложенным, и на основании решения Совета Ассоциации от 14 июня с.г., предлагаем внести в Закон <О банках и банковской деятельности> и иные нормативно-правовые акты следующие изменения:
- установить, что меры воздействия в виде отзыва лицензии у кредитной организации, могут быть применены к ней лишь в том случае, если направленные ей предписания об устранении выявленных нарушений не были выполнены, а сами нарушения создали реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов;
- установить, что отзыв лицензии по основаниям, предусмотренным Законом 115-ФЗ, применяется к кредитной организации только в том случае, если она действительно допустила нарушение прав и законных интересов граждан, общества и государства, предусмотренные этим Законом. При этом необходимо сопоставить такое нарушение с нарушением прав и законных интересов третьих лиц, возникающих в случае отзыва лицензии у кредитной организации.
