В газете "КоммерсантЪ" 19 марта с.г. № 43/п (3619) опубликована статья Президента ММВА Алексея Мамонтова о проблемах банковского надзора и разделении функций Банка России. Ниже приводится полный текст статьи.
БАНКОФОБИЯ: БОЛЕЗНЬ И ЛЕКАРСТВО
Прозвучавшие на недавних парламентских слушаниях выводы о несоответствии надзорной политики ЦБ РФ закону, вызвали широкий отклик в деловых кругах и обществе в целом. При этом высказанные предложения о лишении Банка России функций регулирования банковской деятельности, были «в штыки» встречены не только «независимыми экспертами», но и «авторитетными представителями банковского сообщества». После недолгого замешательства, вызванного обрушившимся на него валом критики, скандалов и разоблачений, к активной встречной PR-кампании приступил и сам ЦБ. В печатных изданиях появились статьи, излагающие, по сути, официальную точку зрения регулятора на высказанную в Думе оценку его деятельности. Содержание этих публикаций нетрудно было предугадать заранее. Это – неловкие попытки оправдать применяемую практику «содержательного надзора» (читай – произвола) «революционной целесообразностью», а также запугать общество химерами развала всей системы банковского регулирования в случае её вынесения за стены оконфузившегося учреждения. Кстати сказать, полемические приёмы руководителей высокого ведомства не пестрят разнообразием независимо от предмета дискуссий. В своё время они, упрямо сопротивляясь либерализации режима валютного регулирования, пугали «всех и вся» неминуемым, в случае отмены абсурдных ограничений, обрушением курса рубля, крахом кредитно-денежной политики и кризисом банковской системы. Авторы этой апокалиптической риторики, лишившей страну нескольких лет экономического роста, не только продолжают реализовывать свои недюжинные способности, но и расширили сферу их применения, направив в область банковского надзора.
О мнимых и реальных страхах
Нет нужды говорить, что инструменты страха - одни из самых востребованных в арсенале средств любой системы административного принуждения. Именно они и были взяты на вооружение нынешней системой регулирования деятельности кредитных учреждений несколько лет назад.
Новейшая история банковского надзора началась с того, что руководством отраслевого «министерства», - ЦБ РФ, было публично заявлено о чрезмерно разросшемся количестве курируемых им предприятий (коммерческих банков). Интересно, есть ли ещё такое ведомство, которое считает, что действующих в сфере его внимания организаций избыточно много, ведь, казалось бы, это вопрос конкуренции, а не бюрократической воли. Почему много (в США и Германии, например, их существенно больше), и сколько «не много», осталось при этом за скобками. Но сигнал был дан и вектор задан. Сначала на дискуссионном уровне – «а, собственно, сколько этих самых банков должно быть?», затем на практическом – «какие средства следует применить для сокращения этого безобразно разросшегося поголовья?». Идея, кстати, хороша и тем, что привлекла сторонников её реализации из самого сообщества. Банки первой полусотни, которым участь быть «сокращёнными» не грозила, «на ура» встретили эту инициативу. Бациллы страха, подозрительности, недобросовестной конкуренции и розни активизировались в системе. Следующий этап был отмечен сразу несколькими важнейшими событиями в рассматриваемом контексте. Избранная Банком России (нигде ни ранее, ни потом никем не применявшаяся) изощрённая процедура повторного лицензирования банков при вступлении их в систему страхования вкладов стала, по сути, уже целой «посевной кампанией» интриг, мздоимства, взаимных обвинений и растущего недоверия. При проведении этой кампании было впервые взято на вооружение и новейшее средство «массового поражения» – идеология «мотивированного суждения». Она открыла для чиновников абсолютно безрисковое и плодородное поле деятельности. И любимая ссылка руководителей ЦБ на Базельские принципы здесь не убедительна. Профессиональное суждение в Европе опирается на гораздо более совершенное, чем у нас, законодательство, гораздо менее взяткоориентированный менталитет чиновника и традиции, эффективную правоохранительную систему и независимое правосудие. Наконец, свою жатву начал собирать и заработавший в том же году в полную силу закон о противодействии легализации преступно нажитых доходов, обильно удобряемый заявлениями исполнителей о наличии среди российских банков десятков фигурантов «чёрных списков». Разразившийся вскоре кризис межбанковского рынка ничуть не умерил аппетиты надзирателей. Напротив, вдохновляясь высокими целями борьбы с теневыми денежными потоками и финансированием терроризма (хотелось бы всё-таки когда-нибудь узнать истинные потери и приобретения в этой борьбе с обеих сторон), ЦБ РФ начал настоящий «крестовый поход» против лишних, по его мнению, банков. В речевом обороте руководителей надзора замелькали фразы из лексикона боевых действий, таких как «режим управляемого стресса» (читай - «страха»), «беспощадная война с криминалом», «враги государства» и пр. Окончательно убедились регулируемые в своей беззащитности перед регулятором и в бессмысленности сопротивления ему, когда увидели, что даже выигрыш в судах приносит им не решение проблем, а мстительные удары озлоблённого надзирателя. Удары, от которых нельзя ни уклониться, ни защититься. Страх перед новыми кампаниями и непредсказуемыми действиями надзорных органов стал постоянным кошмаром для большинства российских банков. Парадоксально, но в той же мере, в какой банки погружались в состояние оцепенения перед регулятором, в той же степени и действия самого регулятора обретали признаки своего рода «банкофобии», - страха перед регулируемыми, ненависти к ним и стремления от них избавиться..
А чем иначе прикажете объяснить недавнее заявление одного из бывших руководителей банковского надзора Д. Тулина: «Ошибка Центробанка состоит не в том, что он слишком рьяно взялся за борьбу с сомнительными банковскими операциями..., а в том, что он не проявлял такой же принципиальности в очищении банковской системы от слабых банков, которые сомнительными операциями не занимаются». (!) Цель надзора, оказывается, состоит в удалении из системы наряду с её «несознательными» элементами и просто слабых. Вероятно, следующим шагом «очищения» должно стать удаление не только слабых, но и тех, которые не соответствуют «породе» (в духе д-ра Менгеля), биометрическим параметрам или эстетическим взглядам надзирателя. А при выполнении столь важной для общества задачи, как выбраковка слабых, неугодных, некрасивых или чрезмерно «умных», в принципе не так уж и важно руководствоваться общими требованиями. Гораздо важнее – цель, идея, развитый вкус, или, цитируя вышеуказанного автора, «активная профессиональная позиция».
Мириться будем со знакомым злом?
В стенах Думы прозвучало предложение доверить осуществление надзорной деятельности иному, нежели Банк России, органу госрегулирования. Формат слушаний, по-видимому, не позволял, подробно изложить аргументы в пользу такой инициативы, а также детали её реализации. Возможно, именно этим и объясняется появление впоследствии ряда домыслов на эту тему. В частности, о возможной передаче функций банковского надзора Росфинмониторингу и даже чуть ли не Генеральной прокуратуре. Что уж никак не могло понравиться банковскому сообществу, почти хором возопившему, что уж лучше всё оставить, как есть. Между тем, никаких предположений о возможной передаче функций банковского надзора в ФСФМ, со стороны властей сделано не было, и теперь уже даже трудно сказать, откуда они вообще взялись.
Тем временем остриё критики сделанного на слушаниях в Думе доклада обратилось не на его существо (с ним действительно трудно спорить), а как раз на итоговый вывод о необходимости освобождения Банка России от функций надзирателя. В ход, как водится, пошли не столько аргументы (по-видимому, их запас критически мал и это является наиболее слабым местом в защитной тактике Центробанка), сколько запугивание всё теми же апокалептическими сценариями. Так, по мнению г-на Д. Тулина, «эксперты международных финансовых организаций рассматривают перспективу передачи надзорных функций от ЦБ другому государственному органу как один из факторов дестабилизации российской банковской системы, по силе равный обвалу мировых цен на нефть и газ». (!) В свою очередь первый зампред ЦБ Г. Меликьян полагает, что «при выведении надзора из Банка России…неминуемо произойдёт его ослабление». И далее он же не удерживается от конспирологического предположения: «Может быть, в этом и заключается цель всех предложенных новаций?».
Таким образом, логика проста: «да, плохо сейчас, но если поправим, будет ещё хуже». То есть почти по-гамлетовски: «Мириться лучше со знакомым злом, чем бегством к незнакомому стремиться».
Между тем, в соседнем Казахстане, финансовая система которого по признанию тех же иностранных экспертов ушла далеко вперёд от нас, регулирование банковской деятельности, уже несколько лет как выделено из Национального Банка в государственное Агентство финансового надзора. Инициатором этого выступил сам Нацбанк. Почему на это не идёт наш ЦБ - не понятно. Ведь это только освободит его от огромных проблем, которые мешают ему выполнять главные функции. Да и избавит от нарастающей критики в отношении качества исполнения им обязанностей так сказать «в нагрузку», от постоянных скандалов и обвинений. Не убедительны и доводы Г. Меликьяна о том, что в случае выведения надзора из ЦБ произойдёт его «резкое ослабление», поскольку именно там де сосредоточен самый «высококвалифицированный персонал». Как будто, этот персонал не будет востребован в новом учреждении. Да, возможно там будут ниже оклады, но это же не является критическим препятствием для Минфина и ФСФР при привлечении ими в свои ведомства не менее профессиональных сотрудников.
Надзор, независимый от ЦБ, но не от закона
Что мы выигрываем, выделяя функции надзора в отдельный орган? Банк России по Конституции является независимым органом государственного регулирования. Но независимым в чём? В проведении кредитно-денежной политики – да. В поддержании курса национальной валюты – безусловно. В эмиссионной деятельности – конечно. Но причём здесь надзор за деятельностью хозяйствующих субъектов, пусть даже таких специфических, как банки. Почему регулирование деятельности страхового бизнеса, финансовых, брокерских, инвестиционных компаний осуществляют правительственные учреждения - ФСФР и Росстрахнадзор. Ведь в этих секторах финансового рынка тоже сосредоточены значительные денежные средства, интересы и обязательства перед юридическими и физическими лицами. Нареканий же на качество регулирования, а тем более на проблемы с законом, в этих ведомствах несравнимо меньше, чем в Центробанке. В чём тут дело? В конкретных персонах проникших в ЦБ и злонамеренно использующих своё служебное положение? Но если бы это было так, то всё решалось бы гораздо проще, да и решилось бы давно, возможно даже не без участия самих руководителей ЦБ. Проблема в той исключительности положения банковского надзора, которое создалось в Банке России в силу его статуса независимого, а по сути неприкасаемого учреждения. Ведь, строго говоря, даже обвинение в коррупции сотрудникам Центробанка не грозит, поскольку формально они не являются госслужащими. В эффективность же внутреннего служебного контроля трудно поверить. По крайней мере, примеров изобличения нечистоплотных на руку сотрудников в этом ведомстве силами своего ведомства не припоминается.
Нынешний Центральный Банк чем-то сродни присной памяти Центральному Комитету, - органу недосягаемому для обычной правоприменительной практики. Ведь регулирование банковской деятельности – единственная сфера, где все полномочия: нормотворческие, исполнительские, контрольные и надзорные, - сосредоточены в одном органе. Система разделения вышеуказанных функций (производная от конституционного принципа разделения властей) сегодня нормативно закреплена во всех областях, включая органы исполнительной власти. Исключением из этого ряда является лишь банковское регулирование.
Не здесь ли кроется причина его болезней?
